李继国郭诗民
（湖北省监利县财政局湖北监利433300）
PPP模式是Public-Private-Partnership的字母缩写,通常被称为“公共私营合作制”,也就是“公私合作”,包括广义和狭义两个范畴。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称。国务院当前主推的PPP模式，应该是指狭义范畴，主要是创新公共产品或服务的供给机制，即将过去由财政全部“买单”并由此形成政府性债务的公共产品或服务等建设项目剥离出来，择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本参与项目的建设、营运、管理，这是经济新常态下转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措，能够有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。结合当前相关政策，本文拟以某地区政府性债务构成及其成因的实证分析，尝试研究采用PPP模式化解地方政府性债务的路径选择。
一、地方政府性债务构成的现状
以某地区为例，根据相关审计数据，截止2014年年底，该地区政府性债务总规模为29亿元，按债务性质划分：①政府负有偿债责任的债务占债务总额的88%；②负有担保责任的债务占债务总额的2.5%；③负有救助责任的债务占债务总额的9.5%。按债务级次划分：①县本级债务占债务总额的84%，其中：负有偿债责任、担保责任、救助责任的债务分别占全县债务总额的72%、18.5%、9.5%。②乡镇级债务占债务总额的16%。
分析上述数据，地方政府负有偿还责任的债务占到该地区债务总额的88%，其中：①一般债务，即为没有收益的纯公益事业发展而举借，主要以一般公共预算资金作为偿债来源的政府债务，占比24%，涉及到的部门有文化体育、医疗卫生、教育、农林水等。②专项债务，即为具有一定收益的公益事业发展而举借，主要以对应的政府性基金或专项收入作为偿债来源的政府债务，占比64%，其中：政府融资平台产生的债务占比62%，交通、国土等其他部门占比2%。
按照相关政策划分，生态建设和环境保护属于公益类；市政建设、土地收储、交通运输设施建设、保障性住房、教科文卫、农林水利建设属于准公益类；工业和能源、其他属于非公益类。以此划分标准，可以看出，该地区准公益类项目形成的政府性债务占比超过6成以上，是政府性债务的主要构成部分。
二、地方政府性债务的成因分析
一是社会发展需求与财力不匹配。由于地理条件、自然禀赋等因素的影响，全国各地区之间的发展存在极大差异。作为经济欠发达的该地区，一方面，基础设施改善和社会事业发展的资金需求量大；另一方面，一直以来为了保证国家粮食安全而形成的工业发展短板导致县级财力十分薄弱，举债发展成为地方政府的无奈之举。
二是地方政府强烈的投资意愿和狭窄的融资渠道所致。为了缩小与发达地区的发展差距，顺应人民群众的迫切需求，地方政府滋生了强烈的投资意愿。但是，由于融资渠道的匮乏，往往造成地方政府对土地收入的过度依赖。出于对土地收入的乐观预期，在确定融资规模时，往往总是以预期替代结果，将土地预期收益理想化，一旦土地收入预算不能实现，就会形成新的增量债务。
三是现行考核机制客观上助长了地方政府举债的动力。一直以来，上级过分强调对地方GDP的考核或以GDP为核心的固定资产投资的考核，举债搞建设成为地方政府追求政绩、追求形象的捷径，地方政府铺摊子搞建设的速度远高于地方经济发展的速度。
三、地方政府性债务存在的问题
受上述因素的影响，随着地方政府事权的扩大和城镇化进程的加快，地方政府举债建设的势头十分迅猛，政府性债务规模呈逐年上升趋势，举债部门多、债务分布广，由此导致地方政府性债务存在着不容忽视的问题：
1、债务负担沉重，财政支付压力大。以上述地区为例，2014年该地区一般预算收入与土地出让净收益和上级转移支付补助等因素加总，全年可供偿债的财力仍然不足债务总额的二分之一，财政支付压力可见一斑。
2、债务逾期率高，偿债高峰期临近。同样是上述地区，截止2014年年底，政府负有偿债责任的逾期率高达10.8%，已经超警戒。另据测算，在政府负有偿债责任的债务中，分年偿还的任务是：2015年应偿还38%，超过了当年全部可用财力；2016年应偿还14%，2017年应偿还12%，2018年以后应偿还26%。由此可见，2015年是偿债高峰期，后续年度也是源源不断。而随着高峰期的临近，地方财政的支付压力进一步凸显。
3、前期BT模式带来的偿债压力持续加剧。据调查，截止2014年底，该地区采用BT模式运作的项目共有18个，项目涉及合同金额9.43亿元,占融资平台债务的58%。据初步测算，采用BT模式运作的债务比银行贷款模式成本要高出约25%左右。虽然BT模式在一定程度上缓解了地方政府财政压力，对改善城市硬件环境、优化城市投资环境起到了强大的助推作用，但是，BT模式在未来的偿债压力巨大，一是融资成本高，二是偿还期短，三是容易“催生”投资欲望，按合同应支付BT模式的回购资金在偿债期内无疑会给财政带来持续的压力。
4、债务潜在风险依然存在。2014年底，该地区监测地方政府性债务的指标如下：一是负有偿还责任债务的财政负债率为12.04%。二是负有偿还责任债务的财政债务率为48%。三是负有偿还责任债务的财政偿债率为8.1%。从上述风险指标来判断，该地区接近或超过警戒线，政府性债务风险基本可控。但是，仅仅用以上三个静态指标来判断债务风险是不够的，还应从多方面来考察。从债务逾期率来看，逾期率已经超过警戒线，且偿债高峰期也出现在2015年。从偿债资金来源看，以地方土地出让收入作为主要还款来源的债务，即专项债务就有18.9亿元,主要是政府融资平台债务，占政府负有偿债责任债务总额的72%。偿债资金过分依赖于土地收入，很容易受到国家土地政策和宏观调控政策的影响，存在较大的不确定性。因此，地方政府性债务的潜在风险不容忽视。
四、采用PPP模式化债的路径选择
从上述数据分析可以看出，该地区政府性债务虽然总体可控，但是，由于偿债来源的不确定性以及偿债高峰期的临近，地方政府的偿债风险已经出现。在当前国家已经叫停BT模式的情况下，采用PPP模式来有效化解地方政府性债务风险，应该是一条有效的路径选择。
（一）模式选择
近期，国务院发文要求“围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式”。从上述政策表述可以知道，实施PPP模式的项目范围已经界定，由此我们的思路就可以确定下来：针对地方债务构成，我们首要的任务就是对现有债务进行分类，然后在分类的基础上搞好模式选择，即对全部的准公益性项目和部分的公益项目采用PPP模式，择优选择社会资本进入项目建设领域，地方政府原则上通过向消费者收费的方式来收回投资和保障收益。
具体而言，一是对地方政府融资平台的已建成项目，通过与政府签订合同，明确双方责任和义务后，选择TOT模式（转让—经营—转让），由政府将项目转让给私营部门，私营部门按国务院《基础设施和公用事业特许经营管理办法》获得政府特许权后经营管理，经营期结束后再转让给政府。二是对地方政府融资平台的存量项目，选择TOT（转让—经营—转让)、ROT（改建—经营—移交)等方式，尽快转型为PPP项目，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，可腾出资金用于重点民生项目建设。三是对新建公共产品或服务项目，全部采用PPP模式或逐步增加采用PPP模式的比例，由地方政府择优选择社会资本，通过转让所有权和经营权以及其他特许经营权，减轻政府债务压力。四是大力推动融资平台转型，鼓励与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构。对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与PPP合作项目。
（二）模式设计
PPP是一个舶来品，有TOT、BOT、BOO、ROT等许多具体的运作模式，从其他国家和地区的发展实践来看，类似TOT那种完全交由私人部门运营的模式产生了一些问题，主要是推高公共产品价格，抑制基础设施供给，因此我们不能完全照搬，可以加以吸收改进，按照公方与私方共同组建项目公司的新模式重新设计和运作。这种模式不仅有利于私方交接和减少经营风险，也有利于加强监管、提高公共服务质量、保障资产安全。
一是组建项目公司。政府确定化解债务的具体项目，在评估、制作招标方案的基础上，通过公开招标方式择优选择符合条件的市场主体，由其发起，或者由政府发起，组建包括私方和公方代表在内的项目公司，再由项目公司与政府签订特许经营合同，合同包括转让价格、经营年限、资产转让时的质量等内容。项目公司再与运营、维护、融资、保险等相关方签订合同，负责项目全程管理。
二是合理分担风险。PPP项目分担风险的基本原则是，当项目面对一个风险时，这个风险应当让更有能力的一方来承担，而不是为了各自利益让对方承担。因此，风险分担的原则是：项目公司承担运营管理及市场风险，政府承担政策变化、环境变化等方面的风险。
三是明确定价机制。PPP模式的目的是为了实现公共利益最大化。在确保公共利益最大化的前提下，可按照“盈利不暴利”原则，合理确定项目定价机制，既要保障项目公司能够获得合理回报，又要防止由于客观因素变化导致投资者利益受损。
四是健全监管体系。地方政府化债项目具有准公益性，特许经营到期后要收回所有权和经营权。收回之前，要确保实现公共利益最大化。因此，要建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，保证服务质量不下降，防止变相提高收费标准，防止项目资产改变用途等。
（三）工作思路
一是搭建信息平台。地方政府可成立一个PPP中心，作为PPP项目相关信息发布的统一平台，除了做好项目遴选、发布以及地方财政承受能力论证等工作外，还要履行规划指导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责，及时向社会提供项目准备、项目识别、项目采购、项目执行以及项目评价等阶段性相关信息，确保项目全生命周期做到公开透明、有序推进。
二是选择合作伙伴。对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方政府应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等相关法律法规规定，选择项目合作伙伴。要依托政府采购信息平台，及时、充分向社会公布项目采购信息。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。
三是简化审核流程。地方政府要进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。
四是保障项目用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待特许经营合同期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以地方政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经地方政府批准后实施。
五是完善政策支持。准入机制要公开透明，财政预算和财会制度要健全。要积极探索落实项目实施的相关财税优惠政策。要鼓励符合条件的项目运营主体进入资本市场，通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。要支持项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。要引导地方金融机构创新金融产品服务，优化信贷评审方式，尽可能对项目给予中长期信贷支持。同时，在承担有限损失的前提下，地方政府还可以与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，引入结构化设计，满足项目融资需求，确保能够吸引更多社会资本参与项目建设，缓解财政压力，化解政府债务。