《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》 解读

农业供给侧改革在路上

“天花板”和“地板”双重制约，倒逼农业供给侧改革

一号文件指出，用发展新理念破解“三农”新难题，厚植农业农村发展优势，加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构性改革。

“十二五”时期，是农业农村发展的又一个黄金期。“十二五”期间，我国粮食生产连跨两个千亿斤台阶，连续3年稳定在12000亿斤以上，标志着农业综合生产能力显著提升；农民收入年均增长9.5%，连续6年实现“两个高于”，城乡居民收入比下降到2.9∶1以下，农民生活显著改善。

好的形势遮不住农业农村发展面临的挑战。当前，农业生产受到农产品价格“天花板”压顶和生产成本“地板”抬升的双重制约，农产品供求结构失衡、生产成本过高、资源错配及透支利用等突出问题，是供给侧结构性矛盾的集中显现。推进农业供给侧改革，就必须在供给侧结构性矛盾上着力，核心是围绕市场需求进行生产，优化资源配置，扩大有效供给，增加供给结构的适应性和灵活性，真正形成更有效率、更有效益、更可持续的农产品有效供给体系。

推进农业供给侧结构性改革，是破解农业发展难题、推动农业闯关过坎的关键举措，是促进农业持续稳定发展、加快农业现代化的必然要求。抓住农业供给侧结构性改革，就抓住了提高农业市场竞争力、实现农业可持续发展的“牛鼻子”。着力加强农业供给侧结构性改革，实现农产品供求由低水平平衡向高水平平衡的跃升，是当前和今后一个时期农业农村工作的一项重要任务。
    突出抓好“六大任务”

推进农业供给侧结构性改革涉及生产力调整和生产关系变革，当前要突出抓好调结构、提品质、促融合、降成本、去库存、补短板六项重点任务。

调结构，就是优化农业生产的品种结构，树立大农业、大食物观念，念好“山海经”、唱好“林草戏”，合理开发各类农业资源，统筹粮经饲发展，大力发展肉蛋奶鱼、果菜菌茶等，增加市场紧缺农产品生产，为消费者提供品种多样的产品供给。

提品质，就是着力提升农产品质量安全水平，适应消费升级的需要，大力推进标准化生产、品牌化营销，培育品牌，提高消费者对农产品供给的信任度。

促融合，就是推进农村一二三产业融合发展，深度挖掘农业的多种功能，把农业生产与农产品加工、流通和农业休闲旅游融合起来发展，培育壮大农村新产业新业态，更好满足社会对农业的多样化需求。

去库存，就是加快消化个别农产品的积压库存，千方百计把过大的库存量减下来，积极支持粮食加工企业发展生产，特别要加快玉米库存消化，减少陈化损失。

降成本，就是着力降低农业生产成本，通过发展适度规模经营、减少化肥农药等的不合理使用、开展社会化服务等，实现节本增效，提高农业效益和农产品竞争力。

补短板，就是大力弥补制约农业发展的薄弱环节，既要补农业基本建设之短，持续改善农业基础设施，提高农业物质技术装备水平；又要补农业生态环境之短，加强农业资源保护和高效利用，实施山水林田湖生态保护和修复工程，扩大退耕还林还草，治理农业面源污染，推动农业绿色发展。

使农业成为充满希望的朝阳产业

一号文件指出，持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益和竞争力。大力推进农业现代化，必须着力强化物质装备和技术支撑，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。大规模推进高标准农田建设。加大投入力度，整合建设资金，创新投融资机制，加快建设步伐，到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田。大规模推进农田水利建设。把农田水利作为农业基础设施建设的重点，到2020年农田有效灌溉面积达到10亿亩以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。

重农固本，是安民之基。保障国家粮食安全、稳定提高粮食产能是农业供给侧结构性改革的基本前提和重要任务，任何时候都不能调减掉粮食产能。

决不能把推进农业供给侧结构性改革简单等同于压缩粮食生产，决不能搞运动式调整，务必要保住粮食生产能力。粮食生产要尊重市场规律、顺应供求变化，适时适度调整粮食种植结构，稳定水稻和小麦生产，适当调减非优势区玉米种植。要加快划定永久基本农田，实施耕地质量保护和提升行动，大规模开展高标准农田建设。要实施现代种业提升工程，加快粮食作物新一轮品种更新换代，把粮食生产的良种良法运用好。要划定粮食生产功能区，支持粮食主产区建设粮食生产核心区，加大对主产区的转移支付力度，完善利益补偿机制，真正使稳定粮食生产、提高粮食产能的责任落实、举措落地。

实施藏粮于地、藏粮于技战略，巩固提升粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。树立大农业、大食物观念，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展。支持发展新型农业经营主体和新型农业服务主体，推行土地规模经营和专业化规模化服务。加强农业资源保护和生态修复，探索实行耕地轮作休耕制度试点，推动农业绿色发展。通过农业供给侧改革，推动农业农村经济实现稳中有进、稳中提质、稳中增效。

补齐“三农”短板决胜全面小康

全面建成小康社会，农业农村是短板。“三农”发展的成效，直接关系到全面建成小康社会的成色。在全面建成小康社会决胜阶段的今后五年里，必须时不我待，坚持强农惠农富农政策不减弱，保持农业稳定发展和农民持续增收，加快缩小城乡发展差距，确保亿万农民同全国人民一道迈入全面小康社会。

把基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，率先免除贫困生高中学杂费

农业农村“短”在哪里？最直观地看，“短”在基础设施和基本公共服务上。历史形成的城乡面貌反差，虽然在这些年有了很大改观，但“城市像欧洲、农村像非洲”的现象依然存在。

怎么办？一号文件明确了“两个重点”：把财政支持的基础设施建设重点放在农村，把社会事业发展的重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇。通过国家财政投入，加快改善农村水电路气网等生产生活条件，大力发展农村教育、文化、卫生和社保等社会事业，稳步提高城乡基本公共服务均等化水平。

怎么补？一号文件提出了一系列含金量高的新举措。在基础设施方面，包括实施农村饮水安全巩固提升工程；加快实现所有具备条件的乡镇和建制村通硬化路、通班车，推动一定人口规模的自然村通公路。在公共服务方面，包括加快发展农村学前教育，加快普及高中阶段教育；全面实施城乡居民大病保险制度；建立健全农村困境儿童福利保障和未成年人社会保护制度。

尽快补上农村基础设施和公共服务短板，一号文件还给出了两个新思路。

其一，把城里有的基础设施和社会事业延伸到乡村。为此，一号文件要求促进城乡基础设施互联互通、共建共享，加快推动城镇公共服务向农村延伸。具体措施上，文件提出推动城镇供水设施向周边农村延伸；创造条件推进城乡客运一体化；建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，推动城镇优秀教师向乡村学校流动；整合城乡居民基本医疗保险制度。

其二，城里没有的，农村可以先有。免除义务教育学杂费就是从农村扩展到全国的。今年一号文件提出，率先对建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费，这一举措农村又走到了城镇前头。

加强资源保护和生态修复，把保障“舌尖上的安全”作为重要考核指标

农业农村的“短”，还“短”在环境和生态上。中国用世界10%的耕地和6%左右的淡水资源，养活了世界20%的人口，但也付出了很大的代价。农业发展面临资源条件、生态环境这两个“紧箍咒”，问题突出。一方面，农业资源长期透支、过度开发；另一方面，农业面源污染加重，农业生态系统退化，生态环境的承载能力越来越接近极限。一号文件强调，推动农业可持续发展，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局。

面对有限的农业资源，我们必须坚持严格保护和高效利用“双管齐下”，对耕地和水资源坚持最严格的保护制度和管理制度。一号文件强调，坚守耕地红线，推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。强化水资源管理“三条红线”刚性约束，实行水资源消耗总量和强度双控行动。

针对我国农业环境存在的突出问题，一号文件提出，实施并完善农业环境突出问题治理总体规划，加大农业面源污染防治力度，实施化肥农药零增长行动；探索实行耕地轮作休耕制度试点；对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展综合治理。

面对老百姓对“吃得好”“吃得安全”与日俱增的关切与需求，我国农产品质量和食品安全也是短板。一号文件把提高农产品和食品质量安全水平提升到战略高度，并提出了实行严格的农业投入品生产使用和管理制度，建立全程可追溯、互联共享的信息平台等一系列实打实的政策措施。一号文件还明确，强化食品安全责任制，把保障农产品质量和食品安全作为衡量党政领导班子政绩的重要考核指标。这意味着“舌尖上的安全”将与领导干部的“官帽”联系在一起。

各级党委和政府要把脱贫攻坚作为重大政治任务扛在肩上

农村最短的一块短板就是脱贫。2014年，我国农村还有约7000万贫困人口。如果到了全面建成小康社会的目标时间，农村还有大批贫困人口，那么全面小康的成色就会受到影响。

召开中央扶贫开发工作会议，出台《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》……中央下了大决心，做出大决策：到2020年要使现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。为此，采取一揽子重大举措，要打一场脱贫攻坚战。从扶贫攻坚到脱贫攻坚，一字之变，折射出必胜的坚定信心。

打赢脱贫攻坚战，关键是充分发挥中国共产党领导的政治优势和中国特色社会主义的制度优势。一号文件强调，通过实行自上而下的脱贫工作责任制和最严格的考核督查问责制度，让各级党委和政府把脱贫攻坚作为重大政治任务扛在肩上，集中一切可以集中的资源，动员社会各方面力量积极参与，绝不让一个地区、一个民族在全面建成小康的赛跑中掉队。

厚植优势让农村大有作为

一号文件提出要厚植农业农村发展优势，这是新提法，也是突出亮点。文件明确提出，必须充分发挥农村的独特优势，深度挖掘农业的多种功能，培育壮大农村的新产业新业态，推动产业融合发展成为农民增收的重要支撑，让农村成为可以大有作为的广阔天地。

紧密衔接“产加销”，“接二连三”富农家

一个鲜丝瓜只能卖三四元钱，但丝瓜瓤可以卖到十元钱，这一价格上的跳跃，得益于用丝瓜瓤作原料的保健鞋垫的开发和畅销。事实上，不管是粮油肉菜蛋奶，还是其他经济作物，经过深加工都可以产生更高的附加值。为此，一号文件提出，要推动农产品加工业转型升级，支持粮食主产区发展粮食深加工，建设农产品加工技术集成基地，培育一批农产品精深加工领军企业和国内外知名品牌。

农业不仅有经济功能，还有生态、社会和文化等功能。长期以来，我们比较重视农业的经济功能，而忽视了其他功能。人们消费水平的提高和多元化、个性化、生态化消费趋势的出现，为开发农业的多种功能，推动农村一二三产融合提供了巨大空间。厚植农业发展优势，就要不断提升传统产业，大力发展新产业、新业态，实现农业产业链整合和价值链提升。

促进“接二连三”，根本目的是促进农民增收，因此文件强调，必须完善农业产业链与农民的利益联结机制，让农民共享产业融合发展的增值收益，培育农民增收新模式。要使农业新型生产经营主体能引领现代农业发展、农村产业融合，成为带动农民增收的“领头羊”。支持龙头企业通过建设稳定的原料生产基地、为农户贷款担保等方式，使其与农户结成捆绑在一起的利益共同体。引导农户自愿以土地经营权入股龙头企业和农民合作社，采取“保底收益+按股分红”等方式，让农户成为能够享受加工销售环节收益的“股东”。

文件还特别提出，财政支农资金使用要与建立农民分享产业链利益机制相联系，让农民能从财政支农资金产生的效益中共享利益。同时通过政府与社会资本合作、贴息、设立基金等方式，带动社会资本投向农村新产业、新业态。

农产品进城、消费品下乡，家乡创业天地阔

一号文件提出，要加强农产品流通设施和市场建设。健全统一开放、布局合理、竞争有序的现代农产品市场体系，在搞活流通中促进农民增收。文件特别提到，要促进农村电子商务加快发展，形成线上线下融合、农产品进城与农资和消费品下乡双向流通格局。

开个农副产品“淘宝店”，已经成为农村青年追求的时尚，吸引着不少大学毕业生和农民工回乡就业创业。近年来，农村电商在连接山里山外、对接农产品与大市场、促进农民脱贫增收等方面发挥了重要作用。“互联网+”可以带动信息、技术、物资、资金、人才等流向农村，催生新产品、新业态和新模式，有助于在农村形成大众创业、万众创新的热潮，充分释放农民的创业新潜能。

除了个人“淘宝店”，文件还鼓励大型电商平台企业开展农村电商服务，支持地方和行业健全农村电商服务体系。同时，建立健全适应农村电商发展的农产品质量分级、采后处理、包装配送等标准体系。

当然，农村电子商务的发展有赖于一系列配套措施的完善。比如，加快实现行政村宽带全覆盖，创新电信普遍服务补偿机制，推进农村互联网提速降费；实施“快递下乡”工程，开展电子商务进农村综合示范，完善县乡村物流体系等。

青山绿水寄乡愁，田园风光引客来

绿水青山，就是金山银山。伴随着工业化、城镇化的深入推进和经济社会结构的深刻变化，越来越多的城里人开始向往农村的乡土气息、田园风光。有关统计数据显示，2015年休闲农业吸引游客11亿人次，3300万农民因此受益；各类休闲农业主体180万家，预计收入3500亿元，比上年增长10%以上。

因此，一号文件提出，要依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，大力发展休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等，使之成为繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业。

发展休闲农业和乡村旅游，不能一哄而上。一些地方没有科学的发展规划，村村都搞农家乐，家家都办小旅馆，乱搭乱建无人管，环境卫生没保障。这种粗放式发展破坏了农村风貌，也不利于休闲农业和乡村旅游的可持续发展。农耕文明是中华民族宝贵的精神财富，流传至今的特色建筑、地域民俗、乡土文化应该得到很好的传承保护和开发利用。一号文件强调，要加强乡村生态环境和文化遗存保护，发展具有历史记忆、地域特点、民族风情的特色小镇，建设一村一品、一村一景、一村一韵的魅力村庄和宜游宜养的森林景区。

乡村旅游，用地政策支持十分重要。一号文件提出，支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、“四荒地”、可用林场和水面等资产资源，以及将用地纳入土地利用总体规划和年度计划合理安排等，支持发展休闲农业和乡村旅游。

向改革要活力促“三农”增动力

中央一号文件要求，必须坚持不懈推进体制机制创新，着力破除城乡二元结构的体制障碍，激发亿万农民创新创业活力，释放农业农村发展新动能。做好“三农”工作，关键在于向改革要活力。农业农村发展不但要从外部寻求突破，更要从内部挖潜，通过体制机制创新激活其自身蕴含着的巨大发展潜力。

完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度

当前，我国农业受国际农产品市场影响不断加深。在国内外粮食价格严重倒挂的背景下，粮食进口的数量在不断增长，国内粮食市场不断被挤占，粮食库存创历史新高。在这种情况下，现行粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度亟待改革完善。

一号文件提出，要坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品市场调控制度。稻谷、小麦继续执行并完善最低收购价政策，新疆的棉花、东北地区的大豆则要将目标价格改革试点深入推进。

从2007年起，玉米开始执行临时收储制度。此后的8年间，玉米临储价格逐年提高。这一政策保障了农民收益，激发了农民种植玉米的积极性。随着产量迅速增长，玉米已成为我国5个粮食品种中数量最大的一个。连续多年提价，导致国内玉米价格高于国际市场，国外玉米以及一些替代品种大规模进口，国内玉米库存量增加。

针对当前玉米产销矛盾较为突出的问题，一号文件提出要按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进收储制度改革，在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度。

加大对“三农”支持投入力度

巩固农业农村发展的好形势，保持农业稳定发展和农民持续增收，加大投入支持力度是硬道理。

一号文件提出要从三个方面着力。首先，健全农业农村投入持续增长机制。要优先保障财政对农业农村的投入，坚持将农业作为国家固定资产投资的重点领域，确保力度不减弱、总量有增加。与此同时，还要积极扩展对农业的支持渠道，充分发挥财政政策导向功能和财政资金杠杆作用，通过设立基金、贴息、担保等途径，鼓励和引导金融资本、工商资本更多投向农业农村。在补贴方式上，将种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，重点支持耕地地力保护和粮食产能提升。在资金使用上，要多层级深入推进涉农资金整合统筹，实施省级涉农资金管理改革和市县涉农资金整合试点。用3年左右时间建立健全全国农业信贷担保体系。

其次，推动金融资源更多向农村倾斜。要加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，发展农村普惠金融，降低融资成本，全面激活农村金融服务链条。文件提出，扩大在农民合作社内部开展信用合作试点范围，开展农村金融综合改革试验，加快建立“三农”融资担保体系，开展农村信用社省联社改革试点等。

最后，大力完善农业保险制度。随着现代农业发展向纵深推进，各类新型经营主体纷纷涌现，农业的自身发展和各类主体对农业保险的需求也在日益增长。文件提出，把农业保险作为支持农业的重要手段，扩大农业保险覆盖面、增加保险品种、提高风险保障水平。积极开发适应新型农业经营主体需求的保险品种。进一步完善农业保险大灾风险分散机制。

深化农村集体产权制度改革

农村集体产权制度，是实现农民共同富裕的重要制度保障。一号文件提出，到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证、经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，健全非经营性资产集体统一运营管理机制。

要稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法。加快推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。推进土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。探索将财政资金投入农业农村形成的经营性资产，通过股权量化到户，让集体组织成员长期分享资产收益，制定促进农村集体产权制度改革的税收优惠政策。