政府与非营利组织相互依赖的关系是目前国内外研究和实践的主流方向。从资源依赖性角度，政府和非营利组织由于掌握资源的相对独立性，必然产生相互依赖的关系。Kuhnle和Selle根据“沟通与交往”以及“财务与控制”两项指标将政府与非营利组织的互动关系分为四种（见表2）。“沟通与交往”的关注点是政府与非营利组织之间沟通的频率,“财务与控制”关注的是非营利组织对政府资金的依赖程度。Young依据理性选择理论，将政府和非盈利组织关系划分为：补充性、互补性、抗衡性。“补充性”认为非营利组织填补政府服务职能的空白，“互补性”强调非营利组织与政府的合作关系。如政府提供资助或购买，非营利组织提供相应的产品等。
按照上述分类方法，中国非盈利组织与政府的关系大致可以分为两类。第一类是整合依附型，主要表现在官办非盈利组织和政府的互动关系上。另一类则是分离自主型，主要表现在草根组织与政府的互动关系上。[3]中国的非营利组织不同于西方，在具体实践中，无论哪一类的社会组织都在不同程度上受到政府权力的影响。[4]从中国人口福利基金会和政府间的互动关系研究表明，双方在资源上是一种“非对称性”的依赖关系，[5]非营利组织对于政府的诉求比政府对非营利组织的诉求大。田凯在个案研究中提出“组织外形化”的概念，反映出社会组织被政府主导以及居于从属地位的实际情况。[6]
从政府与非营利组织关系看公益创投的兴起
公益创投相对而言是一种较新的事物，学界目前还没有给出明确的定义。以下几种概念被交替使用,比如“战略性慈善”、“高度参与性慈善”、“有效性慈善”、“慈善投资”。为业界广泛认可的是欧洲公益创投协会（EVPN）给出的定义：公益创投是将风险投资的工具用于公益慈善事业，为社会目的组织提供资金和非资金支持，以提高其社会效应的方法。
公益创投（VenturePhilanthropy）最早由美国慈善家约翰·洛克菲勒三世于1969年提出，其背景是美国的公益组织面对着经济紧缩的社会形势，纷纷开始创新公益项目运作和评估管理方式。1984年，美国半岛社区基金会提出将风险投资模式运用到慈善投资模式上，标志着公益创投正式进入实践探索阶段。此后，公益创投传入欧洲，2002年英国出现了第一支标准意义上的公益创投基金，2004年英国公益创投协会成立。
公益创投的兴起可以被看作是政府与非营利组织的互动的产物。Weisbord的政府失灵理论认为，市场在提供公共服务领域的市场失灵是显而易见的，但政府提供公共服务仍然具有局限性。由于个人在收入、财富、宗教等方面存在差异，因此政府针对于“中位选民”所提供的服务势必不能满足异质性选民的要求。由此存在的大量不满意的选民群体需要第三部门提供相应的服务，从而与政府形成互补；[7]Hansmann认为，在市场机制下，由于厂商和消费者存在信息不对称的问题，厂商多会采取机会主义行为谋取利益，造成“合约失灵”。非营利组织的“非分配约束”由于其利益的不可分配性，一定程度上抑制了机会主义行为的发生。因此，在公共部门服务提供的领域，非营利组织比政府和市场更加可信；[8]Salamon提出第三方管理理论，认为非营利组织的志愿失灵与政府的特性形成互补。基于政府和非营利组织各自的优劣势，建立起政府与非营利组织之间的互动合作关系。[9]
2006年，新公益伙伴在香港成功注册，被认为是我国第一家具有公益创投概念的社会组织。同年，上海浦东非营利组织发展中心正式注册，2007年，联想公益创投基金启动首期公益创投计划，标志着我国开启了公益创投实践。但当前我国各省市公益创投发展状况很不均衡。上海的已举办了多场市级区级的公益创投大赛，广州公开征求对《广州市公益创投项目管理办法（征求意见稿）》的意见，并已连续举办四届社会组织公益创投活动，扶持项目数量总计370个，政府资助金额和撬动的社会资金数额逐届增长。
公益创投中政府与非营利组织的关系
从北上广的公益创投实践来看，委托代理模式极为普遍。李健认为政府虽然自有资金充足，但是无法灵活操作或使用公益创投的工具。因此，多将公益创投外包给一家或几家公益创投组织。[10]公益创投组织的专业性和灵活性，弥补了政府服务提供的不足。因而形成了类似于政府购买服务的公益创投模式。政府作为牵头人，通常以公益创投项目大赛的形式，征集活动。例如，上海市社区公益创投大赛的主办单位均为上海市民政局，上海市民政局通过委托代理的方式，委托恩派组织、上海公益事业发展基金会等社会组织或下级民政局处室进行运作招标，遴选合格的社会组织、实施监督、验评估项目、验收结果。广州市也有类似的实践。广州市公益创投大赛由广州市民政局（民间组织管理局）主办，由广州市创意经济促进会承办。
委托代理模式下，政府多以项目制的形式进行招标。即各个社会组织以项目的形式竞标申报，政府以项目为单位进行审批，确认执行项目后进行资助。吴新叶认为，项目制的本质是打破传统行政系统科层制与行政区划约束的一种公平分配资源的方式。一方面项目制有助于公共资源在时间、成本、质量的有效管控。另一方面，项目制的权责关系更为明确。[11]北京、上海、广州等地的公益创投项目涉及养老服务、助残服务、青少年服务、救助帮困服务、环境整治、邻里互助、艺术文化、亲子教育、民俗传承、就业促进、优抚安置等公益活动领域。由政府出资，社会组织以项目申请书的形式，申请各领域项目。政府遴选合格的社会组织，并给予项目资金。例如，北京市的东城区公益创投项目征集活动，东四首届“三社联动”社区公益微创投项目大赛直接以项目命名。2016年杨浦区公益创投大赛，杨浦区民政局设立14-16各项目，每个项目资助8-15万元。
政府为主导的委托代理模式外，社会企业模式与基金会模式成为公益创投主导模式的补充。近年来，社会企业（公益企业）作为一种新型的非营利组织，在慈善领域发挥了重要的作用。社会企业模式是由某个企业独立运作、专注于特定领域并将公益活动与其品牌挂钩，比较典型的有南都集团出资的南都基金会以及联想集团的公益创投计划。基金会模式即由基金会机构运作公益创投活动，有“NPP公益创投基金”、上海公益事业发展基金会等。政府一般来说不直接参与社会企业和基金会模式的公益创投运作，只对其提供法律上的监管。
公益创投中政府与非营利组织的关系困局
1.财务与控制
Kuhnle和Selle将“财务与控制”作为区分政府与非营利组织依附或自主的重要指标。同时，相互依赖理论中，非营利组织需要向政府寻求合法性和财政的支持，因此，政府对非营利组织而言最重要的资源。
陆士帧等认为目前我国民办社工服务机构资金不足且来源单一。[12]社工服务机构资助筹资能力差，出现了过度依赖政府的情况。公益创投与传统慈善机构的区别在于，公益创投致力于采用商业化的运作方式，增强社会组织持续的自我运转能力，使社会组织保持其发展的内生动力。然而，在现实的公益创投中，社会组织依然依赖于政府的资金支持。
政府的公益创投资金主要来源于福利彩票公益金，极少来自于企业或众筹。这与西方企业、基金会、个人捐赠为主导的公益创投资金来源形成了鲜明的对比。政府出资额依据项目数量、投资额度进行变化。相比北京、上海而言，广州的公益创投资金来源更加广泛，且数额较大。广州市公益创投资金由基金会、政府、民间资本形成的联合劝募平台共同组成。广州市社会组织在资金整合方面行动活跃，公益创投资金盘广阔，社会资本撬动力量大。广州市四届公益创投大赛资金额度为1500-2240万不等。
此外，政府资助周期短。公益创投的根本目的在于提升非营利组织自身发展的能力，这往往需要一个相当长周期的培育。以基金会和社会企业为主的公益创投周期大概为3-5年，现行的政府主持的公益创投大赛的培育周期多为一年。投资周期短，致使公益创投难以为继。同时，政府对非营利组织的资助仅限于资金领域，缺乏对组织在管理和技术上的支持，资金周期的短暂也使得政府难以与被资助的社会组织建立长期的、深入的合作伙伴关系。
2.监督与评估
Salamon提出的“志愿失灵”理论认为，非营利组织尽管是公共服务的最佳提供者，但是由于种种原因，非营利组织需要政府的介入和监管。公益创投在美国兴起时一项重要的检测指标就是社会影响力。然而在北上广公益创投活动中，监督和评估是公益创投最易被忽视的环节。同时，非营利组织由于自身对于政府的依赖性，公益创投的评估也被蒙上了政府管理本位的绩效评估色彩。
在公益创投的监督和评估中，政府与非营利组织面临两个困局。第一，政府缺乏对非营利组织的过程监督。非营利组织的志愿志愿失灵有四中表现：志愿不足、志愿专门化、志愿家长制、志愿业余化。公益创投的非营利组织也难以摆脱四种志愿失灵的可能。然而，北上广举办的公益创投比赛中，政府在非营利组织项目执行过程中所进行的监管微乎其微。资金的投放多是石沉大海。第二，政府对非营利组织评估体系不健全。目前国际上普遍使用的3E、3D理论对中国来说有很大的不足之处。邓国胜分析了“顾客满意度”理论在中国实际运用中的缺陷，提出了从问责（Accountability）、绩效（Performance）、组织能力（Capacity）三方面对非营利组织进行绩效评估。此外，非营利组织的绩效评估往往基于政府的特殊目的。政府将绩效评估作为手段，影响非营利组织的决策，以符合政府预期，存在政绩化倾向。[13]
结语
公益创投作为一项创新的慈善投资行为，其过程充分彰显政府与非营利组织的互动。在北京、上海、广州三地公益创投的实践当中，我们看到政府在财务与控制、监督与评估两方面存在与非营利组织互动的困境。在中国，公益创投作为一种新型的事物，其发展历程伴随着中国政府与非营利组织的关系变革。明确公益创投中政府与非营利组织的互动机制，进而正确处理好政府与非营利组织的关系，才能为公益创投激发新的活力。
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